【学术分享】医疗器械生产许可申报资料问题分析及改进建议
2025-12-1377
内容提要：文章对企业提交的医疗器械生产许可申报资料中的常见问题进行归纳汇总，系统梳理医疗器械生产许可申报资料文字性审查的关注内容，并对问题产生的原因进行分析，提出改进建议。在此基础上，为审批人员和从业人员提供参考，提高生产许可审批效能。
关 键 词：医疗器械生产 申报资料 文字性审查 审批
在我国，医疗器械根据风险程度不同分为一、二、三类，第一类医疗器械生产实行备案管理，第二、三类医疗器械生产实行许可管理[1]。受理医疗器械生产许可申请的药品监督管理部门，应当对许可申请资料的完整性、真实性、合理性等方面进行文字审查，按照对应申请类别的医疗器械生产质量管理规范开展现场检查工作。医疗器械生产许可的现场检查工作通常需安排1~2 个工作日完成，前期准备工作相对复杂，例如制定检查方案、协调安排具有与生产许可相适应专业能力的检查员等。强化医疗器械生产许可的形式审查工作，有助于减轻现场检查的技术审评压力，提升整体审批效率，缩短企业取证周期。本文从医疗器械生产许可文字审查角度出发，并对申请流程及常见问题进行分析，提出审查要点。
按照《行政许可法》要求，对于医疗器械生产许可的实施程序，一般采取以下流程。
对申请人提交的医疗器械生产许可申请资料进行形式审查，申请资料可以通过快递邮寄、传真、电子邮件、电子数据提交等方式。将资料与材料清单核对是否有缺项、漏项，申请资料齐全、图纸内容清晰可辨的，予以收件受理，进入下一流程。
在技术审查中，包含文字审查和现场核查，审查应当按照国家药品监督管理局所制定的《医疗器械生产质量管理规范》及对应的现场检查指导原则进行，如遇涉及公共利益的重大行政许可事项，审查部门还应当向社会公告，并举行听证。
对生产许可的申请进行审查后，根据审查意见，在法定审批期限内作出行政许可决定，准予许可的颁发《医疗器械生产许可证》，不予许可的说明理由并告知申请人依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。随着电子化办公的普及，《医疗器械生产许可证》的电子证书与纸质证书具有同等的法律效力[2]。
2.1.1 生产地址及场地申报不实常见问题：生产地址未按照实际生产区域使用情况申报，直接照搬房屋产权地址或者租赁合同地址，例如租赁合同上载明租赁了三层厂房，然而实际作为医疗器械生产使用仅有一层，其余楼层另作其他非医疗器械用途。
审查要点：将申报地址与生产场地平面图比对，核对场地楼层以及平面图上各功能区间布置是否有非医疗器械生产部分。
常见问题：生产范围未按照新修订的《医疗器械分类目录》[3]（2017 版）填写，或者生产产品所属范围与填报生产范围不一致。
审查要点：查看生产范围，如果填报的类别编码是68XX（如6815 注射穿刺器械）则为旧版分类目录类别，需按照对应新修订的《医疗器械分类目录》（2017 版）类别填写，管理类别应标注二类或者三类。
常见问题：混淆住所与生产地址概念，认为生产地址需与营业执照上的地址一致，导致租赁的生产场所不满足所生产产品需要的空间。
审查要点：申报的生产地址如与营业执照住所填写一致的，填报为某栋某层某室，而其生产的产品为占地面积需求较大的仪器设备，则生产地址明显不满足生产需要，应建议申请人扩大生产地址以满足生产、仓储需要，或是采取委托生产的方式委托能满足生产条件的企业进行生产。
2.2 生产、质量和技术负责人的身份、学历、职称常见问题：生产负责人与质量负责人兼任；生产、质量和技术负责人中有一人兼任管理者代表职责时，申请人未对其学历、职称按照《医疗器械生产企业管理者代表管理指南》[4] 要求审核聘任。
审查要点：生产负责人与质量负责人不得兼任；申请人如申请三类医疗器械生产许可的，其管理者代表学历需为大学本科以上或者中级以上技术职称，同时具备三年以上质量管理或者生产、技术管理的工作经验，工作经验可在负责人提交的人员简历中体现。申请人如申请二类医疗器械生产许可的，管理者代表则需具备大学专科以上学历或者初级以上技术职称，同样需要三年以上质量管理或者生产、技术管理的工作经验。但是如果管理者代表在生产质量、研发、技术管理的实践工作经验达五年以上的，可以适当放宽其学历和职称的要求。
常见问题：申报的生产场地无法提供对应地址的房屋产权证明，例如申报某栋生产场地共计三层楼，但是所在地址房屋产权证明载明该栋楼仅有两层，超出的第三层存在违章搭建的问题。
审查要点：核对申报地址，不得超出生产场地房屋产权证明、场地租赁合同（申请人自有产权的不需提供）的地址范畴，同时核对申报的场地面积不能超出房屋产权证明中的建筑面积以及场地租赁合同的出租面积。
常见问题：生产场地有洁净车间等特殊环境要求的，对于环境洁净度检测参考的检测标准不符合医疗器械生产的要求。
审查要点：查看生产场地环境洁净度检测报告，关注检测标准是否依据《YY/T 0033-2000无菌医疗器具生产管理规范》等相关空气洁净度检测标准进行检测，以及出具报告的检测机构是否具备检测环境洁净度的检测资质[5]。
常见问题：有洁净度要求的生产场地未标识出人、物流走向；平面图未标记各功能车间，使用生产区、办公区等模糊性描述；不同洁净度要求的功能区域无明显区分标识。
审查要点：查看生产场地平面图，人流走向与物流走向应清晰可辨，并且通过颜色或者实、虚线区分；各功能车间的设置与工艺流程中各项工序相适配，按照实际用途划分描述，如：配液间、分装间、称量间、暂存间等；不同洁净度要求的功能区域，如万级、十万级区域分别用不同颜色填充或是不同阴影效果区分。
常见问题：流程图不能完整体现出每一个操作环节步骤，对于操作简单的非关键步骤直接省略跳过，或是生产工艺的关键点及质控点未标识，关键或特殊工艺的设备、人员以及工艺参数未作详细说明。
审查要点：可以对照生产设施设备目录查看工艺流程是否完整，每件设施设备在各项工艺流程中是否有对应用途，如生产设施设备中有超声波清洗干燥机，则工艺流程中须有“清洗”步骤。查看工艺流程图，其质量控制点是否有列明质量控制项目及监控频次，涉及关键或特殊工艺的设备目录与关键或特殊工艺点是否相匹配。
常见问题：企业申请多个产品品种时，相同类别产品的工艺流程共用一个流程图，未针对不同产品单独描述。
审查要点：不同的产品品种即使工艺相似，但其关键工艺控制点、控制参数仍会有所区别，针对每个拟申报生产的产品品种应分别提交各自的工艺流程图，避免造成不同产品之间工艺表达混乱或不完整。
注册人制度属于近年来新兴的委托生产模式，在部分省市的医疗器械生产许可办事指南中不会单独提及需要具备的资料，而注册人制度的相关文件在现场检查时却是必不可少的，目前国家药品监督管理局对注册人制度文件已有相应规定，因此在文字审查环节建议提醒申请人提早准备[6]。
常见问题：医疗器械注册人与受托生产企业签订的委托协议，对于双方权利、责任、义务规定不完善，例如注册人对受托方只抓结果不考虑过程，在生产过程中涉及的设施、设备未进行确认；受托方在试生产过程中，认为注册人的生产工艺过程存在可以进一步优化的操作，未同注册人评审变更工艺产生的影响，擅自变更工艺[7]。
审查要点：查看委托双方签订的《医疗器械委托生产质量协议》是否参考国家药品监督管理局发布的《医疗器械委托生产质量协议编制指南》制定，并明确双方责任。若委托生产的医疗器械产品属于国家药品监督管理局公布的《禁止委托生产医疗器械目录》，则不允许委托生产。
常见问题：申请人提供了变更前后的生产地址，但是未明确是仅新增生产地址，还是在新增地址基础上，原生产地址的车间或者生产线也进行了改造。
审查要点：申请人在变更申请书中除了写明变更前后的地址，还应说明具体变化内容，如是仅新增生产地址，需提供新增生产地址的厂房平面图；新增地址同时改造原生产地址车间或者生产线的，提供新增生产地址的厂房平面图外，还应提供原地址改造后的平面图。
常见问题：混淆增加生产产品品种与生产范围的概念，认为只要有新产品品种均需登载进生产许可证书。
审查要点：查看增加的生产产品是否涉及生产条件变化、是否在已有生产范围之外，如均不是，则不属于许可事项变更，只需向原生产许可部门报告即可。
一是申请人质量管理体系意识淡薄。申请人认为只需将产品生产出来能达到预期用途即可，重视生产结果忽略生产过程环节，这将导致一旦产品出现不良事件或者是质量问题，无法追溯出是哪个过程造成错误[8]。
二是申请人资料记录工作不够重视。大部分申请人（尤其是首次申请的申请人）停留在“会做不会说”的阶段[9]。虽然能完整提供产品技术研发的相关理论文件，但如何将资料浓缩并汇总至申请提交的书面材料中，申请人缺乏相应的文字整理人员。此外，这导致技术人员不清楚申报材料的具体要求，而申报材料人员也不懂如何向技术人员转述窗口审批所需的资料。
三是申请人急于取证的心理。申请人基于自身企业规划在开展医疗器械生产立项后，急于取得《医疗器械生产许可证》后将产品快速投入市场，这时往往寻求中介代办机构的辅导，中介代办机构若不能为申请人量身定做合适的质量管理体系建设，照搬照套已有的模板范本，会使申请人的质量管理体系流于形式，知其然而不知其所以然，导致看似所有材料齐全，但细问其中的关联就无法回答，或以中介代办机构要求其如此填报搪塞。
一是申请人应当配备与所生产产品相适应的专业人员，医疗器械产品涉及范围广泛，存在多学科交叉、行业跨度大、专业性强的特点，配备专业对口的人员有助于申请人更能从产品的专业特点制定符合自身需求的体系文件，从而提升产品质量。
二是强化内部审查能力，把内审工作落到实处，查缺补漏提前发现自身问题，充分发挥内审在体系管理工作中的作用，申请人通过内审可以逐条核对是否按照《医疗器械生产质量管理规范》进行生产活动，熟悉全项目完整的医疗器械管理体系运行。三是鼓励申请人积极参与各级药品监管部门、行业协会、第三方机构组织的医疗器械培训、宣贯会等，医疗器械相关的法律法规近年来更新频繁，各省市针对本区域内产业特色也制定出台不少优惠政策，通过及时补充学习医疗器械新资讯，淘汰旧理念，才能激发出申请人的创新意识。
一是规范统一审批标准。法律法规中除明确规定“应当”或“禁止”的要求之外，往往还存在“可以”“或者”等模棱两可的表述，这时候审批人员在自由裁量权上有很大的操作空间，尤其是审批部门中的每位审查人员的专业水准、经验丰富程度都不尽相同，必然导致不同审批人员对待同一份申请材料时会给出不同的审批意见。统一审查标准，减少审批人员的主观判断，通过标准化规范约束“人治”，形成审批要求的一致性的“法治”，保证文字审查工作的秩序和效率。
二是建立完善与申请人的沟通机制。倾听申请人的意见，定期收集申请人的诉求并组织讨论。对于申请人提出可行性强、适用范围普遍、减轻生产负担的好建议予以汇总整理，并制定成惠企政策进行推广实施。遇到疑难杂症及时向上汇报，争取上级审批部门的帮扶支持。
三是加强审批人员业务学习，做好人员交接的“传、帮、带”。窗口审批人员定期轮岗的机制容易导致人员变动后，作为从未接触过医疗器械方面的审批人员则需要从零开始学习相关法律法规，如果不能尽快熟悉会造成审批工作衔接不顺畅，不仅影响申请人取证进度，也会因不能一次性告知申请人需要修改的资料引起投诉不满。这就要求面对新接触审批业务的人员，需要经验丰富的老同志倾囊传授长期积累的审批经验，帮助新同志胜任审批工作，带动窗口锐意进取的新风气。
四是通过绩效考核倒逼审批人员提升服务水平。充分利用绩效考核的奖惩机制激发审批人员的工作积极性，避免审批人员长期从事单一业务而产生工作惰性，以“考核”促“提升”，让审批窗口持续焕发生机与活力。
一是加强普法宣传，通过日常监管向申请人普及法律法规，尤其是近年来未进行医疗器械注册体系考核或是生产许可现场检查的企业，这类企业因长期未接受检查容易在体系持续运行上产生工作懈怠，需要重点关注。
二是对于文审材料多次要求补充或修正的申请人，应主动联系并对接，重点了解是因专业性不足导致，还是主观上对体系建设不够重视，提供针对性辅导，以提早发现生产过程中存在的风险隐患[10]。
医疗器械生产许可申报资料是医疗器械生产企业在质量管理体系文件中的集中体现，反映了申请人在生产与设计过程中对企业整体布局的规划，以及对其未来发展方向的预期。站在审批人员的角度，通过对申报资料的文字性审查，可以“以微知著”，了解申请人的整体生产水平。基于申请人的实际生产能力和规模，审批部门可为其量身定制辅导模式，做到“一企一策”精准帮扶。这有助于申请人最大程度发挥其在医疗器械行业中的独特优势，推动医疗器械产品实现高质量发展并保障高水平安全。
单位：厦门市产品技术审评与审核查验中心 （福建 厦门 361000）《中国医疗器械信息》杂志近几年的精华文章与您分享，并持续更新中！欢迎订阅！欢迎投稿！欢迎关注微信公众号：zgylqxxx 本文刊登于《中国医疗器械信息》杂志2025年第31卷第19期【声明】本文为转载，中国医疗器械行业协会不对其准确性及观点负责。如涉及版权问题请联系010-65499352，我们将立即处理，以保障各方权益。近期微信公众平台调整了推送机制
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